Una recente decisione del Tribunale di Bologna precisa che, quando il rifiuto è riconducibile a un determinato soggetto, la sanzione può essere legittimamente irrogata anche senza identificare l'autore materiale dell'abbandono, salvo che il proprietario fornisca la prova liberatoria richiesta dalla legge (sentenza n. 464 del 19 gennaio 2026).
La vicenda
Un Comune aveva emesso ordinanza-ingiunzione nei confronti di un privato, indicandolo quale obbligato in solido ai sensi dell'art. 6 L. n. 689/1981, per il pagamento di una sanzione pecuniaria connessa alla violazione del regolamento comunale sulla gestione dei rifiuti urbani.
L'accertamento (20 settembre 2021) era scaturito dal rinvenimento, in prossimità di un'isola ecologica, di un sacco di rifiuti collocato all'esterno dei contenitori, contenente prevalentemente materiale cartaceo e un reperto recante i dati identificativi del destinatario (etichetta/missiva).
Dopo la notifica del verbale, l'ingiunto aveva presentato scritti difensivi, sostenendo la mancata prova della propria colpa o volontà nell'abbandono. L'Amministrazione aveva rigettato le difese e confermato la sanzione.
In primo grado, il Giudice di Pace aveva accolto l'opposizione e annullato la sanzione, ritenendo non adeguatamente provata l'attribuibilità soggettiva della condotta. Il Comune aveva proposto appello, deducendo che non era stata contestata l'azione materiale dell'abbandono, bensì la responsabilità solidale derivante dalla qualità di proprietario del materiale rinvenuto nel sacco.
La decisione
Il Tribunale di Bologna, con sentenza n. 464 del 19/01/2026 ha accolto l'appello dell'Amministrazione, rigettando l'opposizione proposta contro l'ordinanza-ingiunzione.
"Il giudice di primo grado è incorso in una errata ricostruzione dei presupposti di fatto e di diritto dell'illecito contestato, interpretando i fatti posti alla base della contestazione in modo difforme rispetto a quanto riportato nell'ordinanza-ingiunzione, ed ha del tutto omesso di considerare il titolo della responsabilità addebitata al ricorrente nella qualità di obbligato in solido con l'autore della violazione: ha dunque commesso un errore giuridico, assumendo l'illegittimità dell'ordinanza sulla scorta di una circostanza non oggetto dell'accertamento e della contestazione, ovvero che il ricorrente fosse l'esecutore materiale della condotta, circostanza mai affermata nell'ordinanza opposta."
Il Tribunale ha ricondotto la fattispecie al paradigma dell'art. 6 L. n. 689/1981, che disciplina la responsabilità solidale del proprietario della cosa servita o destinata a commettere la violazione, salvo prova liberatoria:
"L'art.6 della L.689/1981 individua il responsabile dell'illecito nel proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione o, in sua vece, l'usufruttuario o, se trattasi di bene immobile, il titolare di un diritto personale di godimento, il quale è obbligato in solido con l'autore della violazione al pagamento della somma da questo dovuta se non prova che la cosa è stata utilizzata contro la sua volontà."
In applicazione di tale schema, la pronuncia ha ritenuto provata la riconducibilità dei rifiuti al destinatario del reperto identificativo rinvenuto nel sacco, anche alla luce dell'istruttoria testimoniale (in particolare, le dichiarazioni della portinaia, poi precisate dopo la visione delle fotografie).
La decisione puntualizza che, ai fini della responsabilità solidale, la prova richiesta alla Pubblica Amministrazione non coincide con l'identificazione dell'autore materiale: è sufficiente l'elemento oggettivo di collegamento al proprietario; la liberazione, invece, presuppone la dimostrazione che l'utilizzo della cosa sia avvenuto contro la volontà dell'obbligato solidale:
"Ai fini della responsabilità solidale ex art. 6 L. 689/1981 la legge non richiede altra prova se non la riconducibilità dei rifiuti illecitamente abbandonati a colui che ne era il proprietario; a tal fine è assolutamente idonea l'etichetta di spedizione, recante i dati e l'indirizzo del destinatario."
Coerentemente, il Tribunale ha escluso che fosse decisivo stabilire chi avesse materialmente collocato il sacco all'esterno dei contenitori, ribadendo che, una volta individuato il proprietario del materiale, la responsabilità solidale opera finché non sia fornita la prova liberatoria nelle forme richieste dalla norma.
I riferimenti giurisprudenziali
Nel ricostruire la ratio dell'art. 6 L. n. 689/1981, la pronuncia richiama l'insegnamento delle Sezioni Unite (Cass., S.U., n. 890/1994; Cass., S.U., n. 2282/2017), sottolineando che la solidarietà non assolve soltanto una funzione di garanzia, ma anche una finalità pubblicistica di deterrenza, con autonomia dell'obbligazione del coobbligato solidale.
Viene inoltre valorizzato un orientamento di merito secondo cui, in tale fattispecie, la responsabilità del proprietario può radicarsi anche in termini di omessa custodia del rifiuto fino al conferimento, ricondotta alla culpa in vigilando, con idoneità a integrare l'elemento soggettivo richiesto dall'art. 3 L. n. 689/1981 (Giudice di Pace, sentenza n. 835/2018; Tribunale di Bologna, sentenza n. 734/2023: nel caso esaminato, gli agenti hanno trovato una scatola di cartone abbandonata sopra il cassonetto della carta. Sulla scatola era presente un'etichetta con i dati del proprietario, e per questo è stata elevata una sanzione per errato conferimento. Il destinatario della multa ha fatto ricorso sostenendo che non esisteva alcuna prova che fosse stato lui a lasciare il rifiuto fuori dal contenitore. Il punto, però, è che la contestazione non riguardava l'essere l'autore materiale dell'abbandono. In base all'art. 6 della legge 689/1981, il proprietario del rifiuto risponde comunque in solido, a meno che dimostri che quel rifiuto non gli apparteneva o che è stato utilizzato contro la sua volontà. Nel ricorso, invece, si è limitato a negare di averlo abbandonato personalmente, senza fornire la prova liberatoria richiesta dalla legge. Il Giudice di Pace ha accolto questa difesa, ma ha commesso un errore: la responsabilità contestata non era quella dell'esecutore materiale, bensì quella del proprietario che non ha vigilato sul corretto smaltimento del proprio rifiuto. La sanzione era quindi legittima, perché quel rifiuto — con i suoi dati — è finito nella disponibilità di terzi solo perché lui ne ha perso il controllo in modo colposo).
Considerazioni conclusive
La linea argomentativa seguita si fonda su tre passaggi, da tenere distinti nella pratica difensiva:
(i) Accertamento oggettivo della violazione: l'illecito risulta integrato dalla collocazione del sacco all'esterno dei contenitori, in violazione delle regole di conferimento previste dal regolamento comunale applicato nel caso concreto.
(ii) Individuazione dell'obbligato solidale: è sufficiente un elemento che renda il rifiuto riconducibile a un soggetto determinato (nel caso concreto, il reperto con dati del destinatario).
(iii) Prova liberatoria: non basta prospettare che terzi (ad esempio addetti, custodi o altri soggetti) abbiano potuto gestire il materiale; occorre la prova che la cosa sia stata utilizzata contro la volontà del proprietario, secondo il perimetro tipico dell'art. 6 L. n. 689/1981.
Secondo l'art. 3, legge n. 689/1981 "Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione".
Tale norma stabilisce, dunque, il principio generale della responsabilità personale dell'illecito amministrativo ed impone di fondare l'imputabilità della sanzione amministrativa sul principio della responsabilità personale dell'illecito commesso.
La violazione delle regole sulla raccolta differenziata dei rifiuti da parte di un cittadino è fonte di responsabilità personale, ai sensi dell'art. 3 della legge 689/1981.
L'art. 23 della legge 689/1981 stabilisce che il giudice deve accogliere l'opposizione quando mancano prove sufficienti della responsabilità dell'opponente. Questo significa che, nel giudizio di opposizione, è l'Amministrazione - e non il cittadino - a dover dimostrare che la violazione è stata effettivamente commessa.
Il collegamento con l'art. 3 è diretto: per affermare la responsabilità amministrativa non basta provare il fatto materiale, ma occorre dimostrare anche che quel fatto è attribuibile alla persona sanzionata e che è stato commesso con dolo o colpa.
Per questo, nei giudizi contro un'ordinanza‑ingiunzione, la Pubblica Amministrazione, pur essendo formalmente "convenuta", assume il ruolo di attrice sostanziale: deve provare tutti gli elementi dell'illecito, cioè il comportamento vietato, chi lo ha commesso e l'elemento psicologico (dolo o colpa).
L'articolo 6 della legge 689/1981 stabilisce un principio molto semplice: quando una violazione amministrativa viene commessa attraverso l'uso di una "cosa" - che può essere anche un rifiuto - non risponde solo chi ha materialmente commesso il fatto, ma anche il proprietario di quella cosa.
Questa responsabilità, però, non è automatica in modo assoluto.
Il proprietario può liberarsene, ma solo dimostrando che quella cosa è stata usata contro la sua volontà e che non avrebbe potuto impedirlo.
In altre parole, deve fornire una vera e propria prova liberatoria.
Ed è qui che l'art. 6 si distingue dalla responsabilità dell'autore materiale dell'illecito. Con questa norma, infatti, cambia completamente la prospettiva:
- non serve provare che il proprietario abbia commesso il fatto: la Pubblica Amministrazione non deve dimostrare che sia stato lui ad abbandonare il rifiuto o che abbia agito con negligenza.
- la responsabilità nasce dal semplice fatto di essere proprietario della cosa, non da un comportamento attivo: in altre parole, ai fini della responsabilità solidale ex art. 6 L. 689/1981 la legge non richiede altra prova se non la riconducibilità dei rifiuti illecitamente abbandonati a colui che ne era il proprietario; a tal fine è assolutamente idonea l'etichetta di spedizione, recante i dati e l'indirizzo del sanzionato. Per la difesa dell'ingiunto, il punto decisivo resta quindi l'impostazione della prova liberatoria: la contestazione non può limitarsi a negare l'azione materiale dell'abbandono (che, in casi come questo, non è l'addebito), ma deve mirare a dimostrare - con riscontri coerenti e specifici - che la cosa sia stata utilizzata contro la volontà del proprietario, secondo la scansione tipica dell'art. 6 L. n. 689/1981. (Per un approfondimento sulle sanzioni indirizzate all'amministratore per errata raccolta differenziata si veda L'amministratore non può ricevere sanzioni.)
- l'onere della prova si inverte: per l'autore materiale deve provare la P.A.; per il proprietario solidale è quest'ultimo che deve dimostrare che il fatto è avvenuto contro la sua volontà.
- non serve provare dolo o colpa del proprietario, perché l'art. 6 crea una responsabilità "di posizione", che prescinde dal dolo o dalla colpa richiesti invece dall'art. 3 per chi compie materialmente l'illecito.
In una prospettiva applicativa, la pronuncia si colloca in un filone che reputa non necessaria l'identificazione dell'autore materiale per emettere l'ordinanza-ingiunzione verso il coobbligato solidale: sul punto, in tema di sanzioni amministrative, è stato affermato che l'indicazione dell'autore materiale non costituisce requisito di validità dell'ingiunzione nei confronti dell'obbligato solidale, quando la ratio della solidarietà è evitare che l'illecito resti impunito. In tal senso, si veda anche la ricostruzione offerta in Raccolta differenziata e responsabilità solidale, con richiamo a Cass. 13 maggio 2010 n. 11643.
Attenzione, però, ai limiti di esportabilità del principio: la fattispecie decisa riguarda una sanzione amministrativa in ambito L. n. 689/1981 e regolamento comunale. In materie diverse (ad esempio ordinanze di rimozione/bonifica ex disciplina ambientale), la giurisprudenza amministrativa ha valorizzato la necessità di un accertamento dell'apporto colpevole del proprietario, escludendo automatismi fondati sulla sola titolarità del bene. Un esempio (con riferimento a rifiuti rinvenuti in immobile locato) è richiamato in Locatore e rifiuti del conduttore, i criteri per escludere responsabilità automatica.
Infine, nelle ipotesi in cui l'azione sanzionatoria venga indirizzata verso soggetti diversi dal proprietario del rifiuto (ad esempio l'amministratore di condominio, per il solo ruolo di gestione), occorre verificare con rigore il presupposto della "disponibilità materiale" della cosa richiesta dall'art. 6.
La Suprema Corte, reiterando una propria recente pronuncia (Cass. civ., sez. II, 14 febbraio 2023, n. 4561), evidenzia al riguardo che l'amministratore condominiale non è responsabile, in via solidale con i singoli condomini, della violazione del regolamento comunale concernente l'irregolare conferimento dei rifiuti all'interno dei contenitori destinati alla raccolta differenziata collocati all'interno di luoghi di proprietà condominiale, potendo egli essere chiamato a rispondere verso terzi esclusivamente per gli atti propri, omissivi e commissivi, non potendosi fondare tale responsabilità neanche sul disposto di cui all'articolo 6, della Legge n. 689/1981, avendo egli la mera gestione dei beni comuni, ma non anche la relativa disponibilità in senso materiale.
Viene quindi negata la responsabilità solidale dell'amministratore per violazioni commesse dai singoli, in quanto privo di materiale disponibilità della res, come riepilogato in Errato conferimento e sanzione, i casi di esclusione della responsabilità dell'amministratore.
In ogni caso si ricorda che è considerata invasiva la pratica di ispezioni generalizzate da parte del personale incaricato (agenti di polizia municipale; dipendenti di aziende municipalizzate), del contenuto dei sacchetti al fine di trovare elementi informativi in grado di identificare, presuntivamente, il conferente (Raccolta differenziata dei rifiuti: indicazioni del Garante - 14 luglio 2005).
