Il dehor su parcheggio condominiale non integra occupazione di suolo pubblico se manca l'uso pubblico

L'area privata, anche condominiale, accessibile a clienti e utenti di un esercizio commerciale resta bene privato aperto al pubblico quando manca la prova del suo assoggettamento all'uso pubblico. L'amministrazione che fonda una sanzione sull'occupazione di suolo pubblico deve dimostrare il titolo o i presupposti della servitù di uso pubblico; non bastano la fruibilità di fatto dell'area, la richiesta dell'utilizzatore o il rilascio di autorizzazioni comunali.

Il Tribunale di Udine, con la sentenza n. 391 del 26 maggio 2026, resa ai sensi dell'art. 281-sexies c.p.c., ha applicato tale criterio a un'area di proprietà condominiale adibita a parcheggio, sulla quale erano stati collocati sedie, tavolini e ombrelloni a servizio di un pubblico esercizio. La distinzione valorizzata dal giudice è netta: un bene privato può essere "aperto al pubblico" senza essere, per ciò solo, "di uso pubblico" in senso giuridico.

La dicatio ad patriam, richiamata dal giudice di primo grado per ritenere costituita una servitù di uso pubblico, presuppone una condotta inequivoca del proprietario del bene, anteriore o comunque idonea a rivelare la volontà di metterlo stabilmente a disposizione della collettività. In mancanza di tale volontà iniziale, la mera tolleranza dell'uso da parte di terzi può rilevare soltanto se accompagnata dalla prova dell'uso pubblico protratto per il tempo necessario all'usucapione.

La vicenda

La titolare di un esercizio pubblico aveva proposto opposizione davanti al Giudice di pace contro un avviso di accertamento con cui le era stato ingiunto il pagamento della sanzione di euro 1.803,53 per avere occupato, con sedie, tavolini e ombrelloni, una porzione di suolo ritenuta pubblico dall'amministrazione comunale.

L'opponente sosteneva che l'area fosse privata, di proprietà del condominio, adibita a parcheggio dei condomini e utilizzata per il dehor in forza di autorizzazione condominiale. Il Giudice di pace aveva rigettato l'opposizione, ritenendo che sull'area si fosse costituita una servitù di uso pubblico per dicatio ad patriam.

Con l'appello la parte soccombente ha ribadito che il parcheggio era area privata condominiale e che nessuna servitù pubblica, neppure per destinazione volontaria alla collettività, era stata costituita. L'amministrazione comunale ha resistito, sostenendo che si trattasse di area privata ad uso pubblico, qualificabile come parcheggio pubblico e assoggettata alla disciplina regolamentare comunale.

La decisione

Il Tribunale ha accolto l'appello e ha annullato l'avviso di accertamento, riformando integralmente la decisione del Giudice di pace. La motivazione muove dalla natura condominiale dell'area e dal riparto dell'onere probatorio: la qualificazione di un bene come pubblico, privato o gravato da uso pubblico non dipende da dichiarazioni del singolo utilizzatore, ma dall'accertamento giudiziale dei relativi presupposti.

Il giudice ha chiarito il criterio di partenza con un passaggio che racchiude la ratio della decisione:

"La qualificazione giuridica di una area spetta al giudice e il relativo onere della prova incombe sull'amministrazione che ne assume un certo tipo di uso. Nello specifico è pacifico che l'area in oggetto è area di proprietà condominiale [...] Appare quindi evidente che si tratta di "area privata aperta al pubblico" [...] Escluso, quindi, che l'area in contesto sia di uso pubblico (perché risulta indimostrato l'uso di questa area da parte di una collettività indeterminata di soggetti considerati uti cives, ossia quali titolari di un interesse pubblico di carattere generale), va verificato se su di essa si sia costituita una servitù di uso pubblico."

La categoria di "area privata aperta al pubblico" viene utilizzata in senso descrittivo e funzionale. Essa ricorre quando vi sia la possibilità pratica e giuridica di accesso per un numero non predeterminato di soggetti, anche se l'ingresso può essere regolato da orari, autorizzazioni, condizioni o limiti stabiliti dal proprietario. Diverso è l'uso pubblico in senso reale, che richiede l'esistenza di un titolo o di presupposti idonei a comprimere stabilmente la proprietà privata in favore di una collettività indeterminata di cittadini considerati uti cives.

La richiesta rivolta dalla titolare dell'esercizio all'amministrazione comunale non è stata considerata prova dell'asservimento dell'area. Secondo il Tribunale, tale richiesta non proveniva dal proprietario del bene, ossia dal condominio, e non poteva quindi valere come manifestazione di volontà idonea a destinare la cosa comune all'uso pubblico.

Una volta esclusa la natura pubblica dell'area, il giudice ha verificato se fosse stata provata una servitù di uso pubblico. In questo passaggio la motivazione richiama i tre modi di costituzione riconosciuti dalla giurisprudenza: titolo scritto idoneo, usucapione e dicatio ad patriam.

Il riferimento all'art. 825 c.c. va inteso in termini corretti. La norma non individua, da sola, il provvedimento o la convenzione come modalità costitutive della servitù, ma assoggetta al regime del demanio pubblico i diritti reali spettanti agli enti indicati dalla disposizione su beni appartenenti ad altri soggetti, quando siano costituiti per fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli dei beni demaniali. I modi concreti di costituzione restano quelli ammessi dall'ordinamento e precisati dalla giurisprudenza.

Quanto alla dicatio ad patriam, il Tribunale ha recepito la distinzione tra forma propria e forma impropria. Nella prima ipotesi, il diritto di uso pubblico nasce dalla messa a disposizione volontaria del bene da parte del proprietario, seguita dall'effettivo esercizio dell'uso pubblico, senza necessità del decorso del ventennio. Nella seconda, quando manca una manifestazione iniziale inequivoca e vi è solo assenza di reazione del proprietario all'uso collettivo, occorre la prova di un possesso continuativo per il tempo necessario all'usucapione.

La motivazione lo afferma in termini espliciti:

"La dicatio ad patriam in senso proprio si configura quando il proprietario del bene privato, prima dell'esercizio dell'uso pubblico, manifesta in modo inequivoco, con condotta attiva od omissiva, la volontà di porre il bene a disposizione della collettività in modo continuativo e non precario [...] In tale ipotesi, il diritto di uso pubblico si costituisce direttamente con la messa a disposizione volontaria seguita dall'effettivo esercizio dell'uso pubblico, senza necessità del decorso del termine ventennale richiesto per l'usucapione."

Nel caso concreto, nessuna di queste condizioni è stata ritenuta provata. Non vi era un atto scritto di asservimento; non era stato dimostrato un uso pubblico ultraventennale del parcheggio; non era stata allegata né provata una condotta del condominio proprietario idonea a manifestare la volontà di destinare l'area all'interesse generale della collettività. Anche i documenti prodotti dall'amministrazione sono stati giudicati non idonei a dimostrare l'assoggettamento dell'area a uso pubblico.

Il richiamo ai precedenti in materia di canoni per l'occupazione di aree pubbliche va letto con attenzione. Dal 2021 il canone unico patrimoniale ha sostituito i previgenti prelievi, tra cui COSAP e TOSAP; resta però attuale, nei limiti qui rilevanti, l'esigenza di accertare se l'area privata sia effettivamente gravata da uso pubblico o da una servitù costituita nei modi di legge.

I riferimenti giurisprudenziali

• Cass. pen., ord. n. 37268/2024: è aperto al pubblico ogni luogo in cui vi sia possibilità pratica e giuridica di accesso per un numero non predeterminato di soggetti; l'accessibilità può essere regolata da condizioni, orari, pagamento o autorizzazione del proprietario.
• Cass. pen., sent. n. 11345/2023: richiamata dal Tribunale quale precedente conforme sulla nozione di luogo aperto al pubblico, distinta dal diritto di uso pubblico in senso reale.
• Cass. civ., sent. n. 492 del 9 gennaio 2026: in materia di servitù di uso pubblico su beni privati distingue tra dicatio ad patriam in senso proprio, fondata sulla volontà inequivoca del proprietario e sull'effettivo uso pubblico, e dicatio in senso improprio, che richiede il possesso continuativo per il tempo dell'usucapione quando manchi una volontà iniziale di destinazione.
• Cass. civ., n. 30289/2024: l'usucapione di una servitù di uso pubblico richiede l'uso generalizzato da parte di una collettività indeterminata uti cives, l'idoneità oggettiva del bene al soddisfacimento di un interesse pubblico e il protrarsi dell'uso per il tempo necessario; la mera utilità per singoli soggetti non è sufficiente.
• Cons. Stato, sez. V, 27 febbraio 2019, n. 1369: la servitù di uso pubblico su strada privata può costituirsi mediante dicatio ad patriam oppure mediante uso protratto dalla collettività per il tempo necessario all'usucapione.
• Cons. Stato, 9 marzo 2020, n. 1708: l'uso pubblico di un'area privata richiede che il passaggio o la fruizione riguardino una collettività indeterminata, titolare di un interesse generale; va escluso quando l'uso sia riconducibile al servizio di determinati fondi, edifici o soggetti portatori di un interesse particolare.
• Trib. Bologna, n. 2547/2019: l'assoggettamento di un'area privata all'uso pubblico è stato riconosciuto in presenza di accertamenti tecnici idonei a dimostrare l'uso generalizzato uti cives da parte di una collettività indifferenziata; la decisione segnala che l'esito muta quando la prova dell'uso pubblico sia effettiva e specifica.
• Trib. Bari, n. 4449 del 4 dicembre 2025: la natura privata di un'area condominiale, risultante dai titoli, non è superata dalla mera allegazione di un uso collettivo o dalla presenza di opere urbanistiche; anche l'eventuale assoggettamento a uso pubblico non abilita soggetti privati a imporre nuovi pesi sul fondo.
• Cass. civ., 10 marzo 2023, n. 7210: nei rapporti tra occupazione privata e aree già assoggettate all'uso pubblico, il canone può venire in rilievo quando l'opera o l'utilizzazione intervenga su area privata già gravata da uso pubblico prima dell'occupazione; il precedente delimita l'ipotesi opposta a quella decisa, nella quale l'asservimento non era stato provato.

Considerazioni conclusive

La sanzione per occupazione di suolo pubblico richiede che l'amministrazione dimostri l'assoggettamento del bene privato all'uso pubblico mediante un titolo idoneo, un possesso utile all'usucapione oppure una condotta del proprietario riconducibile alla dicatio ad patriam. L'accesso di clienti, personale o altri utenti a un parcheggio condominiale descrive una situazione di apertura al pubblico, ma non prova, da solo, l'esistenza di un diritto reale pubblico sul bene.

La distinzione accolta dal Tribunale di Udine trova riscontro nella giurisprudenza che separa la mera accessibilità del luogo dalla destinazione pubblica giuridicamente rilevante. Le pronunce penali n. 37268/2024 e n. 11345/2023 definiscono il luogo aperto al pubblico in base alla possibilità di accesso da parte di una pluralità non predeterminata di persone; Cass. n. 30289/2024 e Cons. Stato n. 1708/2020 richiedono invece, per l'uso pubblico, una fruizione riferibile a una collettività indeterminata uti cives, portatrice di un interesse generale. Sul punto v. anche via privata condominiale e uso pubblico.

La dicatio ad patriam opera entro un perimetro altrettanto rigoroso. Cass. n. 492/2026 consente la costituzione immediata del diritto di uso pubblico quando il proprietario abbia manifestato in modo inequivoco la volontà di destinare il bene alla collettività e tale destinazione sia seguita dall'effettivo esercizio pubblico. Se invece vi è soltanto inerzia o tolleranza, occorre la prova dell'uso continuativo per il tempo dell'usucapione. La giurisprudenza formatasi sui portici e sulle strade private conferma che la volontaria messa a disposizione del bene deve essere stabile, riconoscibile e riferita alla collettività, non a una cerchia di utilizzatori collegata a un esercizio o a determinati immobili; per un approfondimento, v. servitù di uso pubblico sul portico condominiale.

Il raffronto con Trib. Bologna n. 2547/2019 chiarisce il limite applicativo della decisione. In quel caso l'uso pubblico era stato riconosciuto perché gli accertamenti tecnici avevano dimostrato una fruizione generalizzata dell'area come marciapiede da parte di una collettività indifferenziata. Nel caso deciso dal Tribunale di Udine, invece, la prova si arrestava alla natura condominiale del parcheggio, all'autorizzazione rilasciata dal condominio alla titolare dell'esercizio e alla fruibilità di fatto dell'area, elementi insufficienti a trasformare il bene in suolo pubblico o in bene privato gravato da servitù di uso pubblico.

Il richiamo a Cass. n. 7210/2023 resta utile come arresto limitativo. In materia di canoni e occupazioni, il presupposto può sussistere quando l'utilizzazione privata intervenga su un'area già assoggettata all'uso pubblico; qui, al contrario, proprio l'asservimento dell'area non è stato dimostrato. Sul diverso tema del canone dovuto per opere su aree private già assoggettate all'uso pubblico, v. anche canone su area privata già asservita all'uso pubblico.

L'annullamento dell'avviso di accertamento dipende dunque dalla mancanza dei presupposti costitutivi dell'uso pubblico. Il parcheggio condominiale, pur accessibile anche a soggetti diversi dai condomini, è rimasto un'area privata aperta al pubblico. Né la richiesta dell'utilizzatore, né l'autorizzazione comunale, né la presenza del dehor potevano sostituire la prova di un titolo, di una volontà univoca del proprietario o di un uso pubblico ultraventennale. Per il rapporto tra proprietà condominiale, preteso uso pubblico e limiti alla creazione di nuovi pesi sul fondo, può vedersi anche area condominiale e servitù di uso pubblico.